同心县人民政府

为加快构建更加完善的土地要素市场化配置体制机制，盘活土地资源要素、激活土地市场价值，提高土地节约集约利用水平，推进黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设，根据自治区《关于深入推进土地权改革完善土地要素市场化配置的实施意见》要求，结合同心实际，制定本方案。

一、指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九届五中全会和习近平总书记视察宁夏重要讲话精神，自觉站位新发展阶段、坚决贯彻新发展理念、主动融入新发展格局，坚持节约集约用地基本国策，聚焦先行区建设，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以盘活土地资源、保障市场供给、提高配置效率、守住耕地红线为根本目的，统筹城乡、工农、区域土地资源，解放思想、改革创新，加快推进土地要素市场化配置改革，着力加强用地管控、构建统一市场、优化供地方式、提升用地效益，为建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区示范县、宁夏县域经济高质量发展样板县，提供更加坚实的空间保障、生态基础和发展支撑。

二、基本原则

——坚持依法依规、严守底线。认真落实《宪法》《土地管理法》等法律法规和中央方针政策，统筹发展及安全、守正和创新，在法治轨道和政策范围内推进土地权改革，坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。

——坚持生态优先、绿色发展。牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念，坚决落实“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”原则，严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，构建节约资源、保护生态的国土空间布局和用地结构，守好改善生态环境生命线、走出一条高质量发展新路子。

——坚持市场配置、政府监管。坚定社会主义市场经济改革方向，充分发挥市场在土地要素配置中的决定性作用、更好发挥政府作用，坚持放开放活和管好用好有机结合，推动用地方式由粗放低效向集约高效转变，引导土地要素向先进生产力集聚。

——坚持系统推进、因地制宜。树立系统观念，服务先行区建设全局和高质量发展大局，加快推进土地要素市场化配置，在“四权”改革中协同推进土地权改革，统筹各类土地资源，兼顾各方合法权益，因地制宜、分类施策，精准发力，推动各项改革举措高效联动。

三、责任目标

2021年，土地权改革全面展开、重点突破，基本完成国土空间总体规划编制，完成18个成建制移民村规划编制工作，农村承包地、集体建设用地、农村宅基地登记发证应确尽确、应颁尽颁，单位GDP建设用地使用面积下降3％。

2022年，改革政策措施集成深化、制度机制不断完善，完成5个成建制移民村规划编制工作，完成集体土地所有权确权登记，实行国土空间用途管制网格化管理机制，创新土地供应机制，开展低效、闲置土地专项清查、盘活利用专项行动，力争2022年完成10000亩占补平衡指标跨区域交易。

2025年，基本建立城乡统筹、有序流动、配置高效、集约利用的现代化土地市场体系和治理体系，单位GDP建设用地使用面积下降15％，土地综合利用效益明显提升，为建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区示范县努力。

四、重点任务及时限

（一）加强用地规划管控

1.优化国土空间规划用地布局。

按照自治区自然资源厅要求，优化调整生态保护红线，以维护生态功能、保障生态安全为导向，重点针对生态保护红线存在的矛盾问题以及与其他控制线交叉重叠情况进行评估调整。全面开展永久基本农田划定工作，做到质量不下降，数量不减少。合理划定城镇开发边界，防止城镇盲目扩张和无序蔓延，促进城镇发展由外延扩张向内涵提升转变，优化城镇布局形态和功能结构，提升城镇人居环境品质。编制完成各项专题研究报告、“一张图”基数转换、战略定位及发展目标确定、中心城区用地布局规划、支撑体系规划，结合“十四五”期间新增用地需求和人口、经济、社会发展实际，优化国土空间用地布局，安排不少于10%的建设用地指标，为重点产业发展、重大工程项目、生态保护修复等预留弹性空间。（完成时限：2021年12月，牵头单位：县自然资源局，配合单位：各部门、各乡镇）

2、推进“多规合一”实用性村庄规划编制。

按照集聚提升、城郊融合、特色保护、整体改善、搬迁拆并五种类型，科学有序推进“多规合一”实用性村庄规划编制工作，重点围绕23个成建制移民村编制村庄规划，力争实现全覆盖，引导农村土地合理有序开发利用，并安排不少于5%的建设用地机动指标，为乡村振兴提供各类用地保障，预留发展空间。（完成时限：2022年10月，牵头单位：县自然资源局，配合单位：各部门、各乡镇）

3、强化国土空间用途管制。

依托国土空间总体规划“一张图”，建立分区分类管控、目标指标管控、责任分级管控国土空间用途管制网格化管理机制。进一步完善耕地保护责任目标考核机制，严格落实奖惩制度，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，确保耕地数量不减少、质量有提升。(持续推进 长期执行，牵头单位：县农业农村局、自然资源局、统计局、审计局，配合单位：各部门、各乡镇）

（二）深入推进土地确权

4.全面完成农村承包地确权。

农村承包土地应确权土地151.39万亩，已确权131.02万亩，对未确权的20.38万亩土地，通过成立农村土地承包地确权工作专班，组织人员逐村、逐组、逐户调查核实应确未确土地面积、地块、四至等具体情况，力争全面完成确权工作。（完成时限：2021年12月）

利用吴忠市农村产权交易中心对农民承包地用益物权的保护，依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包土地的经营权抵押、担保权能等，切实把农民对承包地的各项权利落到实处。(持续推进 长期执行，牵头单位：县农业农村局，配合单位：县自然资源局、发改局、水务局、审计局、财政局、各乡镇）

5.全面完成农村宅基地确权。

完成11个乡镇71743宗宅基地的基础信息摸底调查工作，全面完成权源来源清楚、无异议的38474宗宅基地确权登记。根据自治区关于解决自发移民、“一户多宅”、超面积占用、权属有争议、无权属来源等遗留问题相关政策措施，建立宅基地矛盾纠纷调解机制，加快推进剩余33269宗宅基地确权实现登记发证应颁尽颁。（完成时限：2021年12月，牵头单位：县自然资源局，配合单位：县农业农村局、乡村振兴局、各乡镇）

6.加快推进集体土地所有权和集体建设用地使用权的确权。

开展集体土地所有权和集体建设用地使用权摸底调查，一村一梳理、一地一确认，查清所有土地坐落、四至、权属、性质等情况，解决因生态移民迁出、迁入和行政村整合遗留的问题，实现确权登记全覆盖。（完成时限：2022年12月，2021年12月，牵头单位：县民政局、自然资源局，配合单位：各乡镇、各部门）

（三）有效盘活土地资源

7.推进低效闲置土地盘活利用。

按照《闲置土地处置办法》及《宁夏回族工业项目建设用地定额指标（2019年版）》的相关规定，结合我县开展产业园用地情况总调查暨2021年度开发区土地集约利用全面评价工作，查清全县闲置低效土地情况，对供而未建、用而未尽、建而未投等土地采取限期开发、征收土地闲置费、无偿收回、失信惩戒等方式盘活利用，加大批而未供土地处置力度，力争超额完成自治区自然资源厅下达我县2009-2018年批而未供土地处置任务。（完成时限：2021年10月）

对未完成开发投资总额 25% 的产业用地，实行“预告登记”先行转让盘活利用机制；对单宗面积较大、整体盘活困难的土地，在不影响使用功能的基础上推行分割转让使用权机制；对“僵尸企业”、涉法涉诉土地，建立职能部门联合处置机制，提高土地利用效率。(持续推进 长期执行，牵头单位：宁夏同心工业园区管委会、县自然资源局，配合单位：县发改局、工信和商务局、法院、检察院、财政局、税务局）

1. 构建城乡统一用地市场

8.推进农村土地入市交易。

深入推进农村承包地“三权分置”改革，落实集体所有权，稳固农民承包权，放活农户经营权，鼓励农民以多种方式流转承包土地经营权，支持承包地向家庭农场、农业专业合作社等新型经营主体流转，强化土地流转用途监管，有效防控租赁承包风险，推进土地规模化经营。探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”实现形式，开展宅基地自愿有偿退出、有偿使用机制，赋予宅基地使用权和农房所有权抵押融资功能。推进农村集体经营性建设用地入市工作准备，年内开展全县集体经营性建设用地土地级别与基准地价制定工作，为全面推进集体经营性建设用地入市打下坚实基础。（完成时限：2021年12月，牵头单位：县农业农村局、自然资源局，配合单位：县发改局、财政局、各乡镇）

9.建设规范有序的国有建设用地市场。

按照自治区人民政府《关于印发宁夏回族自治区土地使用权和矿业权交易市场管理办法的通知》（宁政发〔2011〕66号）的规定，我县国有建设用地使用权出让均委托自治区公共资源交易服务中心在统一平台公开交易，确保各类主体公平、公正、公开参与一级市场交易。健全城乡基准地价、标定地价制定与发布制度，2021年8月底前完成我县新一轮中心城区土地级别与基准地价更新工作，按照时间节点完成我县中心城区2021-2023年标定地价制定及发布工作。积极推动国有建设用地二级市场建设，借鉴试点经验，利用县自然资源和不动产登记平台，在吴忠市二级市场建立形成的基础上建立我县土地交易二级市场。（完成时限：2022年8月，牵头单位：县自然资源局，配合单位：财政局、税务局）

10.积极推进土地指标跨区域交易。

用足用活用好新增耕地指标和增减挂钩建设用地指标跨省域交易政策，开展土地整治改革工作，依据土地利用总体规划和土地整治专项规划，统筹项目资金，组织实施土地整治、高标准农田建设项目，力争2022年完成10000亩占补平衡指标跨区域交易。摸清闲置宅基地、工矿用地等底数，编制拆旧复垦方案，将新增耕地指标和腾退的建设用地指标纳入指标交易，促进城乡土地、资金双向流动，实现土地与资本互换增值。（完成时限：2022年12月，牵头单位：县农业农村局、自然资源局，配合单位：县发改局、财政局、水务局、各乡镇）

（五）创新市场供地机制

11. 推进用地结构调整。

围绕产业结构调整，优化用地结构，将土地利用年度计划指标优先用于重点项目，特别是“九大重点产业”“四大提升行动”用地需求。探索农用地内部耕地、林地、草地之间用途转化规则，满足枸杞、酿酒葡萄等涉农重点产业发展需要。(持续推进 长期执行，牵头单位：县自然资源局，配合单位：工业园区、发改局、工信局、农业农村局、各乡镇）

12.创新土地供应年限和方式。

按照自治区工业用地弹性年期、长期租赁、先租后让、租让结合供地实施办法，根据产业发展实际需要，灵活确定国有建设用地出让年限和供应方式。根据自治区党委办公厅和人民政府办公厅印发《关于加强和改进节约集约用地管理的若干意见的通知》（宁党办〔2015〕2号）关于积极扶持新能源产业发展的规定，对在我县投资建设的风电、光伏等清洁能源产业用地，实行弹性年期方式供地，使用年限为25年，根据企业用地实际情况分别采取划拨、出让方式灵活供地。落实自治区制定的新产业新业态用地政策。新产业新业态产业用地，可将产业类型、产业标准等作为前置条件挂牌方式供地。用地面积小、需多点分布的新产业配套基础设施，可采用配建方式供地。(持续推进 长期执行，牵头单位：自然资源局，配合单位：宁夏同心工业园区管委会、发改局、工信和商务局、生态环境局、住建局、税务局、各乡镇）

（六）提高用地效益

13.建立“以亩均论英雄”激励机制。

落实闲置低效土地处置数量与年度新增建设用地计划指标对应奖惩制度，宁夏同心县工业园区管委会联合工信和商务局、税务局开展企业亩均效益评价，依据投资强度、产出效益、亩均税收等评价结果对企业分等定级，在项目资金、金融服务、土地供应等方面实施差别化政策，倒逼企业提高土地产出效益，提高节约集约用地水平。（完成时限：2021年12月，牵头单位：宁夏同心工业园管委会、工信和商务局、自然资源局，配合单位：县发改局、税务局、统计局）

14.建立“再开发促增值”调节机制。

创新城市低效土地再开发模式，结合县城中心区棚户区改造工程的实施，完善城市低效用地开发利用价格评估、认定和补偿标准，对城市集中建设区内的基础设施条件差、分布散乱的工业用地、住宅用地实施由政府统一征收拆迁、统一规划建设、统一商业开发的方式集中利用。创新拆迁安置模式，对涉及棚户区改造低效用地采取配建一定数量全产权安置房的方式公开挂牌出让，由社会力量参与县城中心区棚户区改造工程。(持续推进 长期执行)

结合我县开展产业园用地情况总调查暨2021年度开发区土地集约利用全面评价工作，对低效利用工业企业厂区改造后节余土地可分割转让，鼓励企业改造现有厂区、建设多层厂房， 增加容积率不加收土地出让金，节余土地可分割入市交易，或通过作价出资、土地入股等方式引进新企业联合开发。（完成时限：2022年12月，牵头单位：宁夏同心工业园管委会、工信和商务局、自然资源局，配合单位：县发改局、税务局、统计局）

（七）提升土地权交易监管水平。

15.强化用地执法监管。

建立自然资源执法协作配合机制，运用信息化手段，结合“农村乱占耕地建房”摸排、“卫片执法”、“大棚房整治”等专项调查，提升土地违法违规线索发现和快速处置能力，做到早发现、早制止、严查处，坚持源头严防、过程严管、后果严惩，加强行政执法和刑事司法衔接，严厉打击违法违规行为。实行最严格的耕地保护制度，严格控制非农建设占用耕地，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，确保耕地数量不减少、质量有提升。(持续推进 长期执行，牵头单位：县自然资源局、各乡镇，配合单位：各部门）

五、保障措施

（一）强化组织领导，协同高效完成。土地权改革在县委、县政府领导下开展，具体由县土地权改革专项小组负责，定期研究重大改革事项，协调解决重大改革问题。自然资源局牵头，纪委监委、检察院、法院、工业园区、发改局、公安局、农业农村局、财政局、住建局、交通局、工信局、水务局、统计局、乡村振兴局、市场监督管理局、审批服务管理局、生态环境分局、税务局及各乡镇配合。各乡镇、各部门根据职能职责，建立由主责部门牵头、相关部门配合的推进机制，加强本地本系统涉及土地权改革工作的组织协调和工作落实，推动改革系统集成、协同高效，形成工作合力。

（二）强化工作督导，把握改革方向。各乡镇、各部门要结合各自职能，研究改革事项，制定改革措施，确保各项改革任务落地见效。县委督查室、政府督查室、县委改革办要把推进土地权改革作为年度重点督查任务，纳入效能目标管理考核，定期督查通报改革进度和成效。各单位要全程跟进，及时发现纠正损害农民利益、突破耕地红线、破坏生态环境等行为，确保改革始终沿着正确方向前行。

（三）强化宣传引导，营造良好氛围。各乡镇、各部门要广泛宣讲中央和自治区土地法规政策和改革动态，实地开展调研，完善推进措施，促进改革有力有序推进。要充分利用区内外主流媒体，跟进报道土地权改革最新进展情况，及时总结推广好经验好做法，深度宣传改革综合效应，让广大群众知晓改革、参与改革、支持改革，形成上下协同抓、人人促改革的良好氛围。

图解文件：

一图读懂——同心县深入推进土地权改革完善土地要素市场化配置的实施方案